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AEPD investiga el dosier ideológico de Interior sobre periodistas

10 de septiembre de 2026·PorRicardo Scarpa

Resumen ejecutivo

La Oficina de Comunicación del Ministerio del Interior elaboró un documento interno con el nombre «Tertulianos. Radio y Televisión»: 54 folios, 280 periodistas y tertulianos, cada uno con foto y una etiqueta sobre su supuesta tendencia política. «Apoya al Gobierno», «alineado con posiciones de derechas», «anti-sanchista». El Confidencial reveló su existencia el pasado 8 de septiembre. Al día siguiente, la Agencia Española de Protección de Datos abrió una investigación de oficio.

El Ministerio pidió disculpas a quienes se hubieran sentido ofendidos, pero no reconoció ninguna infracción. Fernando Grande-Marlaska defendió el documento como una herramienta interna de trabajo, sin «ninguna finalidad espuria». La disculpa y la negación conviven en el mismo comunicado, y esa tensión marca todo el caso: quien pide perdón por algo raras veces sostiene, en la misma frase, que no ha hecho nada malo.

El análisis jurídico arranca en un punto que no admite matices: las opiniones políticas figuran expresamente entre las categorías especiales de datos que el artículo 9.1 del RGPD prohíbe tratar. Da igual que la etiqueta sea acertada o inventada. Da igual la finalidad que se invoque. Solo una lista tasada de excepciones, recogida en el artículo 9.2, puede levantar esa prohibición, y ninguna de ellas encaja con un fichero elaborado sin el consentimiento de los afectados y sin que conste una misión de interés público que lo ampare. A eso se suma la exigencia del artículo 6: todo tratamiento necesita una base de licitud, y la que ofrece el Ministerio (saber qué se dice de su actividad) no se ancla en ninguna obligación legal ni en ninguna potestad administrativa concreta.

Aquí llega la pregunta que de verdad importa para el desenlace del caso: ¿qué puede hacer la AEPD si confirma la infracción? La respuesta tiene truco. El RGPD deja en manos de cada país decidir si sus autoridades públicas pagan multas. España eligió que no. El artículo 77 de la LOPDGDD reserva a la Administración General del Estado, y por tanto al Ministerio del Interior, un régimen sancionador propio: el apercibimiento, sin sanción económica. La propia AEPD sostiene que ni siquiera es una sanción en sentido estricto, sino una medida correctora. La Audiencia Nacional se lo ha discutido en más de una ocasión, y hasta ha anulado apercibimientos por falta de motivación, lo que demuestra que la etiqueta de «medida blanda» no libra a la Agencia de argumentar el caso con rigor.

Hay una segunda vía, menos visible pero con más filo. Si se acredita que técnicos del propio Ministerio advirtieron del riesgo de inconstitucionalidad y nadie les hizo caso (y una fuente citada por COPE apunta justo en esa dirección), el artículo 77.3 de la LOPDGDD obliga a algo más que el apercibimiento a la institución: una amonestación pública, con el cargo señalado por su nombre, publicada en el Boletín Oficial del Estado. Ahí es donde el caso deja de ser solo institucional.

Fuera del circuito administrativo, dos denuncias penales, de Iustitia Europa y de Manos Limpias, ya están en manos de los juzgados de Madrid, con el artículo 198 del Código Penal como referencia: revelación de secretos agravada cuando el autor es una autoridad pública que se prevale de su cargo. Y la Federación de Asociaciones de Periodistas de España no ha dejado dudas sobre lo que está en juego: clasificar a la prensa por su ideología es, dice, un ataque directo a la libertad de información.

El derecho comparado enseña que España no es una rareza. Bélgica, Francia y Alemania también excluyen las multas para sus administraciones. Italia no, y sanciona a sus autoridades públicas igual que a cualquier empresa. La diferencia no la marca el RGPD, que deja la puerta abierta a ambas soluciones. La marca cada Parlamento nacional, y ahí es donde este caso plantea su pregunta de fondo: si un apercibimiento sin coste económico basta para disuadir a un ministerio de volver a fichar a la prensa por lo que piensa.

La AEPD ante el dosier ideológico del Ministerio del Interior: alcance del régimen sancionador aplicable a las Administraciones Públicas y tutela de los datos de categoría especial

Un análisis del artículo 83.7 del RGPD, el artículo 77 de la LOPDGDD y la jurisprudencia europea y comparada sobre el apercibimiento como respuesta institucional al tratamiento de datos ideológicos de periodistas

Índice

Sección 1. Delimitación del objeto y metodología

1.1. Identificación de la materia y delimitación disciplinar 1.2. Fuentes primarias y jerarquía documental 1.3. Precisiones terminológicas: tratamiento, responsable, categorías especiales

Sección 2. Contextualización fáctica del dosier del Ministerio del Interior

2.1. Origen y contenido del informe: los hechos verificados 2.2. La reacción institucional: comunicado del Ministerio del Interior y declaraciones del titular del Departamento 2.3. La reacción de la AEPD: apertura de investigación de oficio

Sección 3. El régimen jurídico del tratamiento de datos ideológicos

3.1. La prohibición general del artículo 9.1 del RGPD y sus excepciones 3.2. La exigencia de base de licitud ex artículo 6 del RGPD 3.3. El principio de limitación de la finalidad y su proyección sobre el caso 3.4. La eventual concurrencia de causas de levantamiento de la prohibición: análisis crítico

Sección 4. La potestad sancionadora de la AEPD frente a Administraciones Públicas

4.1. El marco dual del artículo 83.7 del RGPD: la delegación en los Estados miembros 4.2. La opción del legislador español: el artículo 77 de la LOPDGDD 4.3. El apercibimiento como técnica sancionadora: naturaleza jurídica y controversia jurisprudencial 4.4. La responsabilidad disciplinaria de autoridades y directivos ex artículo 77.3 LOPDGDD 4.5. La doctrina del Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional sobre el apercibimiento 4.6. Perspectiva de Derecho comparado: Bélgica, Francia, Alemania e Italia

Sección 5. Consecuencias jurídicas y riesgos institucionales

5.1. Escenarios posibles ante la resolución de la AEPD 5.2. La vía penal paralela: artículos 197.2, 198 y 201.2 del Código Penal 5.3. El impacto sobre la libertad de información y el pluralismo periodístico 5.4. Riesgos de incumplimiento y limitaciones del régimen de apercibimiento

Sección 6. Conclusiones y propuestas operativas

6.1. Síntesis de hallazgos verificados 6.2. Propuestas de reforma normativa y recomendaciones institucionales 6.3. Cuestiones abiertas y límites de la evidencia disponible

Bibliografía

Sección 1. Delimitación del objeto y metodología

1.1. Identificación de la materia y delimitación disciplinar

El caso exige un enfoque multidisciplinar. El núcleo del problema está en el Derecho de Protección de Datos Personales, que en España se articula con el Reglamento (UE) 2016/679, General de Protección de Datos (en adelante, RGPD) (1), y con la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (en adelante, LOPDGDD) (2). El caso, sin embargo, desborda ese marco y toca otras ramas del ordenamiento.

Concurre una dimensión de Derecho Administrativo Sancionador: se discute si la Agencia Española de Protección de Datos (en adelante, AEPD) puede sancionar a una Administración Pública y con qué régimen jurídico (3) (4). Aparece también una vertiente de Derecho Constitucional. La recopilación de datos ideológicos de periodistas roza la libertad de información del artículo 20.1.d) de la Constitución Española y el derecho a la protección de datos del artículo 18.4, tal como los ha interpretado el Tribunal Constitucional. En tercer lugar, y de forma instrumental, el asunto se proyecta sobre el Derecho Penal, por las denuncias presentadas por posibles delitos de descubrimiento y revelación de secretos (5). Por último, el análisis incorpora una perspectiva de Derecho comparado, con referencia a las soluciones de Bélgica, Francia, Alemania e Italia sobre la exclusión de multas administrativas para autoridades públicas (6) (7).

El análisis se ciñe a los hechos conocidos desde la publicación periodística que reveló la existencia del dosier y desencadenó la reacción institucional. En cuanto al fondo, se centra en dos preguntas: si un departamento ministerial puede tratar datos de categoría especial y cuál es el alcance de la potestad sancionadora de la AEPD cuando el responsable es una Administración Pública.

1.2. Fuentes primarias y jerarquía documental

El análisis se apoya en una jerarquía de fuentes que respeta el principio de fidelidad documental. En el nivel normativo superior están el RGPD (1) y la LOPDGDD (2), citados a partir de los textos consolidados que publican la propia AEPD y el Boletín Oficial del Estado.

Entre los documentos oficiales, se maneja la nota informativa que la AEPD emitió al abrir la investigación de oficio (8), junto con la página institucional donde la Agencia relaciona las Administraciones Públicas que ha sancionado (9). Ambos son fuente primaria del criterio administrativo. Se incorpora también la respuesta de la Comisión Europea a la pregunta parlamentaria E-002449/24, que aclara el alcance del artículo 83.7 del RGPD (7).

En el nivel jurisprudencial, se incluyen resoluciones del Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional sobre la naturaleza jurídica del apercibimiento y el alcance de la potestad sancionadora de la AEPD frente a entidades públicas (10) (11) (12). Se añade la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) de 5 de diciembre de 2023, asunto Deutsche Wohnen (C-807/21), que fija doctrina sobre la exigencia de culpabilidad para imponer multas administrativas (13). Se incorpora igualmente la Sentencia del Tribunal Constitucional de Bélgica de 14 de enero de 2021, que avaló la exclusión de multas para determinadas autoridades públicas (6).

La doctrina científica se recoge en los trabajos de Corral Sastre, publicados en la Revista General de Derecho Administrativo y en La Administración al Día del INAP, que analizan el artículo 77 de la LOPDGDD y su lectura jurisprudencial (14) (15).

Las fuentes periodísticas (16) (17) (18) sirven como punto de partida para identificar los hechos y acceder a las declaraciones institucionales. No sustituyen a las fuentes primarias cuando estas están disponibles. En el momento de redactar este trabajo, la investigación de la AEPD sigue en fase de actuaciones previas. No hay resolución que permita afirmar la existencia de infracción.

1.3. Precisiones terminológicas

Tres conceptos nucleares condicionan las conclusiones posteriores.

Tratamiento. El artículo 4.2 del RGPD lo define como "cualquier operación o conjunto de operaciones realizadas sobre datos personales o conjuntos de datos personales, ya sea por procedimientos automatizados o no, como la recogida, registro, organización, estructuración, conservación, adaptación o modificación, extracción, consulta, utilización, comunicación por transmisión, difusión o cualquier otra forma de habilitación de acceso, cotejo o interconexión, limitación, supresión o destrucción" (1). Elaborar un listado nominativo con anotaciones ideológicas constituye tratamiento de datos personales en el sentido del precepto. El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 26 de marzo de 2026, precisó que el tratamiento «no comienza únicamente con su recogida, sino desde el mismo momento en que se solicitan» los datos (10).

Responsable del tratamiento. El artículo 4.7 del RGPD identifica al responsable como la persona física o jurídica, autoridad pública, servicio u otro organismo que, solo o junto con otros, determina los fines y los medios del tratamiento (1). En este caso, según las informaciones disponibles, la Oficina de Comunicación del Ministerio del Interior determina esos fines y medios. El departamento ministerial ocupa, por tanto, la posición de responsable.

Categorías especiales de datos. El artículo 9.1 del RGPD prohíbe con carácter general el tratamiento de categorías especiales de datos personales. Entre ellas incluye "las opiniones políticas" (1). Solo puede levantarse esa prohibición si concurre alguna excepción tasada del artículo 9.2. La Sección 3 examina si concurre en el caso concreto.

A lo anterior se añade una precisión sobre el régimen subjetivo. El artículo 77 de la LOPDGDD delimita el ámbito del régimen sancionador especial para determinadas entidades del sector público, entre ellas la Administración General del Estado (2). La Sección 4 aborda si el Ministerio del Interior entra en ese ámbito y con qué consecuencias.

Sección 2. Contextualización fáctica del dosier del Ministerio del Interior

2.1. Origen y contenido del informe: los hechos verificados

El caso arranca con la publicación, por El Confidencial, de la existencia de un informe interno de la Oficina de Comunicación del Ministerio del Interior. Según las informaciones disponibles, el documento lo confeccionó el equipo del ministro Fernando Grande-Marlaska y contiene un listado de periodistas y tertulianos con anotaciones sobre su supuesta adscripción o tendencia política (17) (16).

El contenido del informe, según las fuentes que lo han visto, incluye expresiones como «apoya al Gobierno», «alineado con posiciones de derechas» o «defiende las políticas del PSOE» (17). El número de profesionales afectados asciende a 280, según las fuentes que han accedido al documento (19). El documento, titulado «Tertulianos. Radio y Televisión», consta de 54 folios con fichas individuales que incluyen fotografías y descripciones de tendencias políticas (20). El Ministerio sostiene que el documento era un instrumento interno de trabajo para conocer el tratamiento informativo que los distintos medios y profesionales daban a la actividad del departamento (17).

Aquí conviene una advertencia metodológica. No hay acceso directo al documento original. La información sobre su contenido y alcance procede de las descripciones de los medios que lo han visto. No consta que el Ministerio del Interior haya hecho público el informe ni que lo haya aportado a la AEPD como anexo a una comunicación formal. Cualquier afirmación sobre el contenido concreto del dosier es, por tanto, hecho relatado por fuentes periodísticas, no hecho documentalmente acreditado en el momento de redactar este trabajo.

2.2. La reacción institucional: comunicado del Ministerio del Interior y declaraciones del titular del Departamento

El Ministerio del Interior reaccionó con un comunicado en el que pidió «disculpas» a los profesionales que se hubieran sentido ofendidos por el contenido del informe (17) (21). El titular del Departamento, Fernando Grande-Marlaska, en una comparecencia de prensa en Ceuta, afirmó que el informe no tiene «ninguna finalidad espuria» y que se trata de un documento interno de trabajo para conocer lo que se dice sobre la actuación y la actividad del ministerio, «sin ningún otro objetivo o finalidad» (17) (21).

El ministro añadió que el Ministerio del Interior no hace diferencias «ni entre medios ni entre periodistas a la hora de dar la información y de contestar a cualquier requerimiento», y manifestó un respeto absoluto por la libertad de expresión e información (17). Estas declaraciones son la posición institucional oficial del departamento responsable del tratamiento controvertido.

Hay una tensión interna en el discurso institucional. Por un lado, se piden disculpas por el contenido del documento. Por otro, se niega que exista una finalidad ilegítima. La disculpa institucional no equivale a un reconocimiento de infracción normativa. Es una manifestación de cortesía política o de reconocimiento del malestar generado. La calificación jurídica del tratamiento corresponde a la AEPD en el ejercicio de su potestad de investigación y, en su caso, sancionadora.

2.3. La reacción de la AEPD: apertura de investigación de oficio

La Agencia Española de Protección de Datos, mediante nota informativa de 9 de septiembre de 2026, anunció la apertura de una investigación de oficio sobre el informe del Ministerio del Interior (8). Los principales medios reprodujeron el contenido de la nota (16) (17) (18). La investigación analizará «la naturaleza, alcance, utilización y base jurídica de este tratamiento de datos personales» (8).

La AEPD introduce una cautela procesal relevante: «sin que el inicio de estas actuaciones prejuzgue la existencia de una infracción» (8). Esta fórmula, repetida en los comunicados de la Agencia, respeta la presunción de inocencia y refleja la naturaleza preliminar de las actuaciones de investigación, que no equivalen a un procedimiento sancionador formal.

En el plano material, la nota invoca tres preceptos del RGPD. Primero, el artículo 5, que consagra los principios generales del tratamiento, entre ellos el principio de limitación de la finalidad (8). Segundo, el artículo 6, que exige una base de licitud para todo tratamiento de datos personales (8). Tercero, el artículo 9.1, que prohíbe con carácter general tratar datos de categorías especiales, entre los que se incluyen la ideología y las opiniones políticas (8). La Agencia subraya que, en estos casos, «ha de existir una causa que levante la prohibición general de su tratamiento» (8).

La apertura de una investigación de oficio ejercita una potestad de inspección y control que el RGPD y la LOPDGDD atribuyen a la AEPD. Conviene distinguir la fase de investigación (en la que estamos) de la eventual fase sancionadora. Solo si la investigación concluye con indicios suficientes de infracción se abriría un procedimiento sancionador propiamente dicho, con audiencia al responsable y posibilidad de recurso.

Sección 3. El régimen jurídico del tratamiento de datos ideológicos

3.1. La prohibición general del artículo 9.1 del RGPD y sus excepciones

El artículo 9.1 del Reglamento (UE) 2016/679, General de Protección de Datos (RGPD), prohíbe con carácter general tratar las categorías especiales de datos personales. Entre ellas incluye los datos que revelen «las opiniones políticas» (1). La norma no admite matices en cuanto al ámbito material. La mera anotación de una supuesta adscripción ideológica de una persona física constituye, por sí sola, un dato de categoría especial. Da igual que la calificación sea acertada o errónea, y da igual la finalidad del responsable.

La Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), en la nota informativa de apertura de la investigación, recordó que, «cuando se trata de datos de categorías especiales, como datos de ideología u opiniones políticas, ha de existir una causa que levante la prohibición general de su tratamiento establecida en el artículo 9.1 del RGPD» (8). La precisión no es retórica. Sitúa la cuestión en el terreno de las excepciones tasadas, no en el de la ponderación libre de intereses.

El artículo 9.2 del RGPD enumera de forma taxativa las circunstancias que pueden levantar la prohibición. Entre ellas figuran, entre otras, el consentimiento explícito del interesado, la necesidad del tratamiento para cumplir obligaciones y derechos en el ámbito laboral, la protección de intereses vitales, el tratamiento realizado por fundaciones o asociaciones sin ánimo de lucro con fines políticos, filosóficos o religiosos, o el tratamiento necesario por razones de interés público esencial. Fuera de los supuestos previstos, el tratamiento de datos ideológicos está prohibido.

3.2. La exigencia de base de licitud ex artículo 6 del RGPD

Superar la prohibición del artículo 9.1 es condición necesaria, pero no suficiente. El artículo 6 del RGPD exige que todo tratamiento de datos personales, incluidos los de categoría especial, tenga una base de licitud. La AEPD recordó en su nota que el tratamiento debe cumplir «los requisitos del artículo 5 del RGPD (entre ellos el principio de limitación de la finalidad) y del artículo 6 (existencia de una base de licitud)» (8).

Las bases de licitud del artículo 6.1 son alternativas y se interpretan de forma restrictiva cuando el responsable es una Administración Pública. El consentimiento del interesado (art. 6.1.a) plantea problemas en el ámbito administrativo, porque la relación entre Administración y administrado no es horizontal. El cumplimiento de una obligación legal (art. 6.1.c) y el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable (art. 6.1.e) son las bases típicas de la actuación administrativa. Pero exigen que la obligación o la potestad estén previstas en una norma de rango suficiente y que el tratamiento sea necesario para cumplirlas.

En el caso del dosier del Ministerio del Interior, la finalidad declarada (disponer de un instrumento interno para conocer el tratamiento informativo que los medios dan a la actividad del Departamento (17)) no aparece vinculada, a partir de la información disponible, a ninguna obligación legal específica ni a ninguna potestad concreta atribuida al Ministerio por el ordenamiento. Elaborar un listado nominativo con anotaciones ideológicas no es, en principio, un instrumento necesario para ejercer las competencias que la legislación atribuye al Ministerio del Interior. La AEPD deberá determinar si concurre alguna base de licitud que ampare el tratamiento. La nota informativa no se pronuncia sobre este extremo.

3.3. El principio de limitación de la finalidad y su proyección sobre el caso

El artículo 5.1.b) del RGPD consagra el principio de limitación de la finalidad. Los datos personales deben ser «recogidos con fines determinados, explícitos y legítimos, y no serán tratados ulteriormente de manera incompatible con dichos fines» (1). La AEPD invocó este principio en su nota (8), lo que anticipa que será uno de los ejes de su análisis.

La finalidad declarada por el Ministerio del Interior, conocer lo que se dice sobre la actuación del Departamento, plantea una dificultad estructural a la luz de este principio. El fin así formulado es indeterminado en su objeto: no concreta qué tipo de información se busca ni para qué decisión concreta se va a utilizar. Y es susceptible de desbordar los límites de las competencias ministeriales. Elaborar un dosier con anotaciones ideológicas no responde a una finalidad de gestión administrativa ordinaria. Responde a una finalidad de seguimiento o perfilado de profesionales de la información, actividad que el ordenamiento no ampara como función propia de un departamento ministerial.

Conviene diferenciar la finalidad declarada por el responsable de la finalidad objetivamente inferible del tratamiento. El considerando 39 del RGPD exige que la finalidad sea determinada y explícita en el momento de recoger los datos. Cuando la finalidad no se concreta en una norma habilitante o en un acto administrativo motivado, y cuando el tratamiento consiste en clasificar personas por su ideología, el principio de limitación de la finalidad opera como un límite particularmente severo.

3.4. La eventual concurrencia de causas de levantamiento de la prohibición: análisis crítico

La AEPD precisó que el inicio de la investigación «no prejuzga la existencia de una infracción» (8). En coherencia con esta cautela, el análisis se limita a examinar si, a partir de la información disponible, concurre alguna de las excepciones del artículo 9.2 del RGPD que pudiera levantar la prohibición.

Entre las excepciones legalmente previstas, las más plausibles en abstracto serían el consentimiento explícito del interesado y el interés público esencial. El consentimiento explícito exige una manifestación de voluntad inequívoca, específica e informada (arts. 4.11 y 7 RGPD). No consta que los 280 periodistas afectados hubieran prestado su consentimiento para que el Ministerio del Interior recogiera y anotara su supuesta ideología. La naturaleza reservada del dosier hace altamente improbable que exista ese consentimiento. La noticia no aporta ningún elemento que permita sostener lo contrario.

La excepción de interés público esencial (art. 9.2.g RGPD) exige que el tratamiento sea necesario para cumplir una misión de interés público y que se base en el Derecho de la Unión o de los Estados miembros. Elaborar un listado de periodistas con anotaciones ideológicas no se corresponde con ninguna misión de interés público identificable en el ordenamiento español. La protección de la libertad de información y el pluralismo periodístico son bienes constitucionalmente relevantes (art. 20.1 CE). Operan más bien en sentido contrario: clasificar a profesionales por su ideología puede generar un efecto de disuasión o de condicionamiento incompatible con el ejercicio libre de la función informativa.

No consta, a partir de las fuentes disponibles, que concurra ninguna otra excepción del artículo 9.2. La conclusión provisional, y necesariamente provisional dado el estado embrionario de la investigación, es que, a falta de base de licitud y de causa de levantamiento de la prohibición, el tratamiento de datos ideológicos por parte del Ministerio del Interior carecería de cobertura jurídica. La calificación definitiva corresponde a la AEPD, que deberá pronunciarse tras analizar «la naturaleza, alcance, utilización y base jurídica de este tratamiento» (8).

Sección 4. La potestad sancionadora de la AEPD frente a Administraciones Públicas

4.1. El marco dual del artículo 83.7 del RGPD: la delegación en los Estados miembros

El Reglamento (UE) 2016/679, General de Protección de Datos (RGPD), no obliga a las autoridades de control a sancionar con multas económicas a las Administraciones Públicas. El artículo 83.7 del Reglamento establece que «sin perjuicio de los poderes correctivos de las autoridades de control en virtud del artículo 58, apartado 2, cada Estado miembro podrá establecer normas sobre si se puede, y en qué medida, imponer multas administrativas a autoridades y organismos públicos establecidos en dicho Estado miembro» (1) (7).

Esta disposición es una cláusula de apertura. Delega en el legislador nacional la decisión sobre el régimen sancionador aplicable al sector público. La Comisión Europea, en respuesta a la pregunta parlamentaria E-002449/24, confirmó que el artículo 83.7 del RGPD «deja un margen para que la legislación nacional defina si se pueden imponer, y en qué medida, multas administrativas por las autoridades de protección de datos a las autoridades públicas de ese Estado miembro» (7). La Comisión añadió que, incluso cuando las autoridades públicas están exentas de multas, la autoridad de protección de datos conserva todos los demás poderes correctivos del artículo 58.2 del RGPD, incluidas las advertencias, las amonestaciones o la prohibición del tratamiento (7).

La lógica de esta delegación responde a un principio: cuando el infractor es una entidad pública, la multa administrativa detrae recursos públicos que, en última instancia, soportan los ciudadanos. El legislador europeo optó por no imponer un régimen uniforme. Dejó que cada Estado miembro configurara el suyo según su tradición jurídica y su organización administrativa.

4.2. La opción del legislador español: el artículo 77 de la LOPDGDD

España optó por excluir las sanciones económicas para las entidades del sector público incluidas en el artículo 77.1 de la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD) (2) (14). Este precepto enumera un catálogo amplio de responsables y encargados del tratamiento: los órganos constitucionales o con relevancia constitucional, las instituciones de las comunidades autónomas con funciones análogas, la Administración General del Estado, las Administraciones de las comunidades autónomas y las entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas (22).

El artículo 77.2 de la LOPDGDD establece que, cuando los responsables del apartado 1 cometan alguna de las infracciones tipificadas en los artículos 72 a 74 de la misma ley orgánica, «la autoridad de protección de datos que resulte competente dictará resolución sancionando a las mismas con apercibimiento» (22). La resolución incluirá, además, «las medidas que proceda adoptar para que cese la conducta o se corrijan los efectos de la infracción que se hubiese cometido» (22).

El Ministerio del Interior entra en el ámbito subjetivo de este precepto. Es un departamento de la Administración General del Estado, mencionada expresamente en el artículo 77.1.c) de la LOPDGDD (22). Si la investigación de la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) concluyera con la apreciación de una infracción, la sanción aplicable sería el apercibimiento, no una multa económica. La praxis administrativa confirma esta interpretación. La AEPD ha apercibido a ayuntamientos como el de Canals (Valencia) por vulnerar el principio de integridad y confidencialidad, sin imponer multa económica «al tratarse de una Administración local» (23).

4.3. El apercibimiento como técnica sancionadora: naturaleza jurídica y controversia jurisprudencial

La naturaleza jurídica del apercibimiento del artículo 77 de la LOPDGDD ha generado una controversia doctrinal y jurisprudencial relevante. La cuestión no es solo dogmática. De la calificación del apercibimiento como sanción o como medida correctora se derivan consecuencias prácticas en prescripción, reincidencia, derechos de defensa y control jurisdiccional.

La Audiencia Nacional, en su Sentencia de 29 de noviembre de 2013 (Rec. 455/2011), analizó el apercibimiento como acto de naturaleza no sancionadora. En el fundamento jurídico sexto, el tribunal declaró que «el "apercibimiento" a que se refiere el precepto no constituye una sanción y tiene por objeto, exclusivamente, que el sujeto responsable acredite la adopción de las medidas correctoras que en cada caso resultasen pertinentes» (11). La Audiencia Nacional añadió que el apercibimiento «no se ve precedido de la tramitación de procedimiento sancionador» y que «se contrapone abiertamente a la imposición de sanciones» (11).

La propia Audiencia Nacional ha reconocido, sin embargo, que «esta Sala y Sección en alguna ocasión ha calificado el apercibimiento impuesto por la AEPD, en aplicación del artículo examinado, como sanción (SAN de 7 de junio de 2012)» (11). Esta fluctuación jurisprudencial muestra la ambigüedad de la figura.

La AEPD ha asumido la tesis no sancionadora. En la Circular 1/2023, la Agencia afirma que «no se debe considerar el apercibimiento como una sanción. Es una medida adecuada, de naturaleza no sancionadora, incluida dentro de los poderes correctivos de las autoridades de control» (24). Esta calificación encaja con el artículo 58.2 del RGPD, que enumera los poderes correctivos de las autoridades de control (amonestación, requerimiento de subsanación, limitación del tratamiento) sin calificarlos como sanciones (1).

4.4. La responsabilidad disciplinaria de autoridades y directivos ex artículo 77.3 LOPDGDD

El artículo 77.3 de la LOPDGDD introduce un mecanismo de responsabilidad personal que opera en paralelo al apercibimiento a la entidad. El precepto establece que «sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, la autoridad de protección de datos propondrá también la iniciación de actuaciones disciplinarias cuando existan indicios suficientes para ello» (22).

La norma añade una previsión relevante para este caso: «cuando las infracciones sean imputables a autoridades y directivos, y se acredite la existencia de informes técnicos o recomendaciones para el tratamiento que no hubieran sido debidamente atendidos, en la resolución en la que se imponga la sanción se incluirá una amonestación con denominación del cargo responsable y se ordenará la publicación en el Boletín Oficial del Estado o autonómico que corresponda» (22).

Esta previsión adquiere una significación particular en el asunto del dosier. Según las informaciones periodísticas, fuentes conocedoras del proceso han señalado que parte del equipo del departamento mostró reparos a participar en la elaboración del informe y advirtió de su posible inconstitucionalidad (25). Si la AEPD acreditara la existencia de esos informes o advertencias internas, y si los responsables jerárquicos no los atendieron debidamente, la resolución sancionadora podría incluir la amonestación pública con denominación del cargo y su publicación en el Boletín Oficial del Estado (22). Es una hipótesis condicionada a la verificación de extremos que, en el momento de redactar este trabajo, no están documentalmente acreditados.

4.5. La doctrina del Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional sobre el apercibimiento

La jurisprudencia reciente ha aclarado algunos extremos del régimen del apercibimiento. Persisten zonas de incertidumbre.

El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 26 de marzo de 2026 (núm. 390/2026), fijó doctrina sobre el inicio del tratamiento de datos. El Alto Tribunal declaró que el tratamiento de datos personales «no comienza únicamente con su recogida, sino desde el mismo momento en que se solicitan» (10). Esta doctrina, proyectada sobre el caso del dosier del Ministerio del Interior, implica que la mera recopilación de los nombres de los periodistas y la anotación de sus supuestas tendencias ideológicas ya constituye un tratamiento de datos sujeto al RGPD. Da igual que el documento se hubiera llegado a utilizar o difundir.

La Audiencia Nacional, en su Sentencia de 24 de mayo de 2024, anuló una sanción de apercibimiento impuesta a la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias por «ausencia de objeto típico» (12). Esto evidencia que el apercibimiento, aunque no sea pecuniario, está sujeto a control jurisdiccional pleno. La doctrina calificó esta resolución como un «freno inicial al ímpetu sancionador» de la AEPD (12). La naturaleza no sancionadora del apercibimiento no exime a la Agencia de motivar la concurrencia de los elementos del tipo infractor.

La doctrina científica ha señalado una incoherencia estructural en el régimen español. Corral Sastre sostiene que «no se puede justificar un tratamiento diferenciado entre el sector público, que no puede recibir sanciones económicas, y el sector privado, en el que las multas pueden ser muy elevadas», y añade que «existen importantes razones que exigen habilitar la posibilidad de imponer sanciones económicas al sector público» (14). Entre esas razones, el autor destaca que la ausencia de sanción económica puede generar un efecto de desincentivo para que las Administraciones Públicas inviertan en medidas de cumplimiento normativo en materia de protección de datos (14).

4.6. Perspectiva de Derecho comparado: Bélgica, Francia, Alemania e Italia

La solución española de excluir las multas económicas para las Administraciones Públicas no es un caso aislado en Europa. El artículo 83.7 del RGPD ha recibido implementaciones dispares en los Estados miembros, lo que genera un panorama normativo fragmentado (6) (7).

Bélgica. El Tribunal Constitucional belga, en su Sentencia de 14 de enero de 2021, rechazó la demanda de la Federación de Empresas de Bélgica (FEB) contra el artículo 221§2 de la Ley de 30 de julio de 2018. Ese precepto excluye la posibilidad de que la Autoridad de Protección de Datos belga imponga multas administrativas a las autoridades públicas que no ofrezcan bienes o servicios en el mercado (6). El Tribunal fundamentó su decisión en dos criterios objetivos. El estatus: entidades de Derecho público que solo desempeñan misiones de servicio público y deben servir exclusivamente al interés general. La actividad: autoridades públicas que no ofrecen bienes o servicios en el mercado y, por tanto, no compiten con actores privados sujetos al RGPD (6). El Tribunal añadió que la no aplicación de multas administrativas responde a la necesidad de garantizar la continuidad del servicio público y no poner en peligro el ejercicio de una misión de interés general (6).

Francia. La CNIL (Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés) no puede imponer multas administrativas a las Administraciones Públicas. Esta exclusión se ha interpretado en el sentido de que las autoridades públicas francesas quedan sujetas a los demás poderes correctivos del artículo 58.2 del RGPD, pero no a las multas del artículo 83 (6).

Alemania. La legislación alemana excluye la imposición de multas administrativas a las autoridades públicas. El régimen alemán se caracteriza por su fragmentación territorial, con dieciséis autoridades de protección de datos en los Länder y una autoridad federal (BfDI) (26).

Italia. El Garante per la protezione dei dati personali italiano sí puede imponer multas administrativas a las Administraciones Públicas. Italia se aparta así de la solución española, francesa y alemana, y se alinea con la interpretación más estricta del artículo 83.7 del RGPD (6). Esta divergencia muestra que el legislador europeo dejó un margen amplio a los Estados miembros, y que la opción española no es la única compatible con el Reglamento.

La comparación revela que la exclusión de multas para las Administraciones Públicas es una opción política, no una exigencia del Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su Sentencia de 5 de diciembre de 2023, asunto Deutsche Wohnen (C-807/21), precisó que la imposición de una multa administrativa exige demostrar que el responsable del tratamiento cometió la infracción de forma intencionada o negligente (13). Esta exigencia de culpabilidad opera con independencia de que el responsable sea una entidad privada o pública, y se proyecta sobre cualquier régimen sancionador que los Estados miembros decidan establecer (13) (27).

Sección 5. Consecuencias jurídicas y riesgos institucionales

5.1. Escenarios posibles ante la resolución de la AEPD

La investigación de oficio abierta por la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) está en su fase inicial. La nota informativa precisa que el inicio de las actuaciones «no prejuzga la existencia de una infracción» (8). Esta cautela procesal delimita tres escenarios posibles.

Archivo de actuaciones. La AEPD puede concluir que el tratamiento controvertido no vulnera la normativa de protección de datos. Puede ocurrir porque concurra alguna causa de licitud no apreciada inicialmente, o porque el tratamiento no reúna los elementos del tipo infractor. Este escenario exigiría una motivación reforzada, dado que los datos tratados son de categoría especial y la propia Agencia ha recordado la exigencia de una causa que levante la prohibición general (8).

Resolución de apercibimiento. Si la AEPD aprecia una infracción, el artículo 77.2 de la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD), determina que la resolución sancionadora consistirá en un apercibimiento, con las medidas correctivas necesarias para que cese la conducta o se corrijan sus efectos (22). Esta resolución no implicaría multa económica para el Ministerio del Interior.

Propuesta de actuaciones disciplinarias. El artículo 77.3 de la LOPDGDD prevé que, además del apercibimiento, la autoridad de protección de datos «propondrá también la iniciación de actuaciones disciplinarias cuando existan indicios suficientes para ello» (22). Cuando las infracciones sean imputables a autoridades y directivos, y se acredite la existencia de informes técnicos o recomendaciones no atendidos, la resolución incluirá una amonestación con denominación del cargo responsable y ordenará su publicación en el Boletín Oficial del Estado (22).

La concurrencia de este tercer escenario depende de un extremo cuya verificación documental no consta en las fuentes disponibles: la existencia de informes o advertencias internas que no fueron debidamente atendidos. La información periodística ha señalado que «parte del equipo de ese departamento mostró reparos en participar en la elaboración del dossier, advirtieron incluso de que podía ser inconstitucional» (25). Es una afirmación atribuida a fuentes periodísticas que no ha sido confirmada documentalmente en el momento de redactar este trabajo.

5.2. La vía penal paralela: artículos 197.2, 198 y 201.2 del Código Penal

Junto a la investigación administrativa, se han presentado al menos dos denuncias penales ante los juzgados de Madrid (18). La primera la interpuso el partido político Iustitia Europa ante la Sección de Instrucción de guardia del Tribunal de Instancia de Madrid (28). La segunda procede del sindicato Manos Limpias (29).

Iustitia Europa aprecia una posible vulneración del artículo 197.2 del Código Penal, que castiga el acceso, apoderamiento, utilización o modificación no autorizados, en perjuicio de tercero, de datos reservados de carácter personal incorporados a ficheros, soportes o registros (28). El apartado 5 de ese mismo artículo establece una respuesta penal agravada cuando los datos afectados revelan, entre otros extremos, la ideología (28). El artículo 198 prevé específicamente el supuesto en que estas conductas las realice una autoridad o funcionario público, fuera de los casos permitidos por la ley y prevaliéndose de su cargo (28).

Manos Limpias considera que los hechos pueden constituir un delito de prevaricación administrativa, otro de discriminación o coacciones y otro de revelación de secretos y contra la intimidad (29). La denuncia invoca también el artículo 16.2 de la Constitución Española, que establece que nadie podrá ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias (29).

La vía penal opera por un cauce distinto al administrativo y puede desembocar en responsabilidades personales para los funcionarios o autoridades que intervinieron en la elaboración del dosier. La presentación de una denuncia no equivale a la incoación de un procedimiento penal ni a la imputación de delito alguno. Corresponde al juzgado competente, previo informe del Ministerio Fiscal, decidir si procede abrir diligencias (25).

5.3. El impacto sobre la libertad de información y el pluralismo periodístico

La Federación de Asociaciones de Periodistas de España (FAPE) emitió un comunicado en el que expresó «su más enérgica condena» ante la revelación del dosier y advirtió que «en una sociedad democrática, ningún organismo del Estado tiene legitimidad para fichar, catalogar o perfilar ideológicamente a quienes ejercen el periodismo» (30). La FAPE calificó la práctica como «un ataque directo a la libertad de prensa, reconocida en el artículo 20 de la Constitución Española, al introducir un elemento de vigilancia y potencial represalia sobre el ejercicio profesional de la información» (30).

La Federación subrayó que la clasificación ideológica «puede tener consecuencias sobre el ejercicio del periodismo crítico, dado que los periodistas pueden verse condicionados en su labor profesional al saber que sus informaciones u opiniones son objeto de seguimiento y catalogación por parte del Gobierno» (30). Añadió que «resulta especialmente grave que se establezca una distinción entre periodistas "afines" y "problemáticos" desde una institución con capacidad de influir en el acceso a fuentes, acreditaciones y trato institucional» (30). La FAPE exigió al Ministerio del Interior el cese inmediato de cualquier práctica de clasificación, seguimiento o perfilado de periodistas, y garantías efectivas de que los profesionales del listado no han sufrido perjuicio o represalia (30).

Este efecto de condicionamiento o disuasión constituye un riesgo institucional de primer orden. Clasificar a profesionales de la información por su supuesta ideología puede mediatizar el ejercicio del periodismo crítico por el temor a represalias, a la pérdida de acceso a fuentes oficiales o a un trato diferenciado en la acreditación y en la relación institucional. El impacto trasciende el ámbito jurídico de la protección de datos y se proyecta sobre el funcionamiento del sistema democrático. La libertad de información no es solo un derecho subjetivo de los periodistas. Es una garantía institucional del pluralismo y de la formación de la opinión pública libre, que el Tribunal Constitucional ha situado en el núcleo del ordenamiento constitucional.

5.4. Riesgos de incumplimiento y limitaciones del régimen de apercibimiento

El régimen sancionador aplicable a las Administraciones Públicas en materia de protección de datos presenta limitaciones estructurales que la doctrina ha señalado. El apercibimiento, al no implicar multa económica, puede generar un efecto de desincentivo para que las entidades públicas inviertan en medidas de cumplimiento normativo. Borja Adsuara, abogado experto en derecho digital, ha sostenido que los apercibimientos que la AEPD impone a las Administraciones «no sirven para nada» y ha defendido que «se le imponga a la administración, como un deber de ejemplaridad, las mismas multas que a las pymes» (31).

Alejandro Corral Sastre, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid, ha analizado esta cuestión. En su estudio sobre las sociedades mercantiles públicas, sostiene que «no se puede justificar un tratamiento diferenciado entre el sector público, que no puede recibir sanciones económicas, y el sector privado, en el que las multas pueden ser muy elevadas» (15). El autor advierte que la ausencia de sanción económica puede llevar a que las entidades públicas no doten adecuadamente los recursos destinados a la protección de datos, lo que genera un déficit estructural de cumplimiento (15).

Esta limitación adquiere relevancia en el caso analizado. Si la AEPD concluyera que el Ministerio del Interior vulneró el RGPD al tratar datos ideológicos de periodistas, la consecuencia jurídica máxima sería un apercibimiento con medidas correctivas y, en su caso, una propuesta de actuaciones disciplinarias. No habría multa económica. La eficacia disuasoria del régimen queda condicionada a la eventual responsabilidad disciplinaria de los cargos implicados y a la publicidad de la resolución.

Hay además una tensión interpretativa en torno al ámbito subjetivo del artículo 77 de la LOPDGDD. La doctrina ha discutido si el concepto de «sector público» a efectos de este precepto debe interpretarse de forma restrictiva o amplia. Corral Sastre defiende que todas las sociedades mercantiles sobre las que la Administración tiene el control forman parte del sector público y, por tanto, se les aplica el régimen sancionador «blando» (15). Esta cuestión no afecta directamente al Ministerio del Interior (Administración General del Estado, expresamente incluida en el artículo 77.1.c) de la LOPDGDD), pero evidencia la complejidad del régimen y la necesidad de una interpretación coherente.

El apercibimiento, aunque la AEPD lo califica como medida no sancionadora (24), está sujeto a control jurisdiccional pleno. La Audiencia Nacional ha anulado apercibimientos por ausencia de objeto típico, lo que demuestra que la naturaleza no sancionadora de la figura no exime a la Agencia de motivar la concurrencia de los elementos del tipo infractor (12). Si la AEPD dictara una resolución de apercibimiento contra el Ministerio del Interior, esta podría recurrirse ante la jurisdicción contencioso-administrativa, lo que abriría una nueva fase de litigio.

Sección 6. Conclusiones y propuestas operativas

6.1. Síntesis de hallazgos verificados

El análisis permite formular las siguientes conclusiones, ordenadas según el grado de certeza que las fuentes disponibles permiten atribuir a cada una.

Primera. Sobre la existencia del tratamiento. El Ministerio del Interior reconoció la existencia de un documento interno elaborado por su Oficina de Comunicación que contenía un listado de periodistas y tertulianos con anotaciones sobre su supuesta adscripción o tendencia política (17) (18). El documento, titulado «Tertulianos. Radio y Televisión», lleva el membrete del Ministerio del Interior y de su Oficina de Comunicación (18). El informe reúne 280 nombres en 54 páginas, con fotografías y descripciones de tendencias políticas (20). Las anotaciones incluyen expresiones como «apoya al Gobierno», «alineado con posiciones de derechas», «defiende las políticas del PSOE», «anti-sanchista», «tendencia conservadora» o «extrema derecha» (17) (18) (19). El documento se elaboró entre finales de 2023 y principios de 2024 (20).

Segunda. Sobre la naturaleza de los datos tratados. Los datos recogidos en el dosier, las opiniones políticas o la ideología atribuida a personas físicas identificadas, constituyen categorías especiales de datos personales en el sentido del artículo 9.1 del Reglamento (UE) 2016/679, General de Protección de Datos (RGPD) (1). Esta calificación no admite discusión interpretativa: el precepto menciona expresamente las «opiniones políticas» entre las categorías cuya prohibición general de tratamiento establece.

Tercera. Sobre la reacción institucional. El Ministerio del Interior pidió «disculpas» a los profesionales que se hubieran sentido ofendidos por el contenido del documento (17) (21). El titular del Departamento, Fernando Grande-Marlaska, calificó el informe como «documento interno de trabajo» sin «ninguna finalidad espuria» y afirmó que el Ministerio no hace diferencias «ni entre medios ni entre periodistas» (17) (21). No consta que el Ministerio haya anunciado la apertura de una investigación interna ni la adopción de medidas disciplinarias contra los responsables de la elaboración del dosier.

Cuarta. Sobre la reacción de la autoridad de control. La Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) abrió una investigación de oficio para analizar «la naturaleza, alcance, utilización y base jurídica de este tratamiento de datos personales» (8). La Agencia precisó que el inicio de las actuaciones «no prejuzga la existencia de una infracción» y recordó que todo tratamiento debe cumplir los artículos 5 y 6 del RGPD, y que, tratándose de datos de categorías especiales, «ha de existir una causa que levante la prohibición general de su tratamiento establecida en el artículo 9.1 del RGPD» (8).

Quinta. Sobre la reacción de la profesión periodística. La Federación de Asociaciones de Periodistas de España (FAPE) expresó su «más enérgica condena» ante la revelación del dosier y advirtió que «en una sociedad democrática, ningún organismo del Estado tiene legitimidad para fichar, catalogar o perfilar ideológicamente a quienes ejercen el periodismo, por cuanto constituye un ataque directo a la libertad de prensa, reconocida en el artículo 20 de la Constitución Española» (30). La FAPE exigió al Ministerio del Interior el cese inmediato de cualquier práctica de clasificación, seguimiento o perfilado de periodistas (30).

Sexta. Sobre el régimen sancionador aplicable. El artículo 77 de la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD), establece que, cuando una Administración Pública del ámbito subjetivo del precepto (como la Administración General del Estado, mencionada en el artículo 77.1.c)) cometa alguna de las infracciones tipificadas en los artículos 72 a 74 de la misma ley, la autoridad de protección de datos dictará resolución sancionando con apercibimiento, sin multa económica (22). La AEPD ha asumido que el apercibimiento «no constituye una sanción» y que es una medida «de naturaleza no sancionadora» incluida dentro de los poderes correctivos (24). Esta calificación no está exenta de controversia jurisprudencial.

Séptima. Sobre la vía disciplinaria paralela. El artículo 77.3 de la LOPDGDD prevé que la autoridad de protección de datos proponga la iniciación de actuaciones disciplinarias cuando existan indicios suficientes, y que, cuando las infracciones sean imputables a autoridades y directivos y se acredite la existencia de informes técnicos o recomendaciones no atendidos, la resolución incluya una amonestación con denominación del cargo responsable y ordene su publicación en el Boletín Oficial del Estado (22).

Octava. Sobre la exigencia de culpabilidad. El TJUE, en su Sentencia de 5 de diciembre de 2023 (asunto Deutsche Wohnen, C-807/21), declaró que «solo puede imponerse una multa administrativa a un responsable del tratamiento si se demuestra que ha cometido de forma intencionada o negligente una infracción de las normas contenidas en dicho Reglamento» (13). Esta exigencia de culpabilidad, proyectada sobre el caso del dosier del Ministerio del Interior, implica que la AEPD deberá acreditar que el departamento ministerial actuó con dolo o negligencia grave. Las fuentes disponibles no se pronuncian sobre este extremo.

Novena. Sobre la perspectiva comparada. La exclusión de multas para las Administraciones Públicas es una opción política, no una exigencia del Derecho de la Unión. Bélgica, Francia y Alemania han adoptado soluciones análogas a la española. Italia permite la imposición de multas a las autoridades públicas (6) (7). El Tribunal Constitucional belga avaló la exclusión de multas con base en dos criterios objetivos: el estatus (entidades de Derecho público que solo desempeñan misiones de servicio público) y la actividad (no ofrecen bienes o servicios en el mercado) (6).

6.2. Propuestas de reforma normativa y recomendaciones institucionales

A partir del análisis, y sin perjuicio de las competencias de la AEPD y de los tribunales, cabe formular las siguientes propuestas operativas, en clave de lex ferenda.

Propuesta 1. Reforzar la motivación de las resoluciones de apercibimiento. La AEPD debería incluir en sus resoluciones de apercibimiento una motivación reforzada sobre la concurrencia de los elementos del tipo infractor y sobre la exigencia de culpabilidad ex artículo 83 del RGPD, a la luz de la doctrina Deutsche Wohnen (13). Esta medida permitiría superar el control jurisdiccional pleno al que están sujetas las resoluciones de apercibimiento.

Propuesta 2. Publicidad de las resoluciones de apercibimiento. El artículo 77.3 de la LOPDGDD ya prevé la publicación en el BOE de las amonestaciones con denominación del cargo cuando concurran los requisitos legales. La AEPD debería aplicar esta previsión con rigor. La publicidad de la resolución es el principal mecanismo de eficacia disuasoria del apercibimiento, ante la ausencia de multa económica.

Propuesta 3. Reforzar la responsabilidad disciplinaria. El artículo 77.3 de la LOPDGDD debería interpretarse de forma que la propuesta de actuaciones disciplinarias no quede condicionada a la existencia de informes técnicos previos, sino que se active siempre que la infracción sea imputable a autoridades o directivos por acción u omisión grave.

Propuesta 4. Evaluación de la eficacia del régimen tras la sentencia Deutsche Wohnen. La AEPD y el legislador deberían evaluar si el régimen de apercibimiento, tal como está configurado, garantiza la protección de los datos personales frente a actuaciones administrativas lesivas, a la luz de la exigencia de culpabilidad que fijó el TJUE (13).

Propuesta 5. Refuerzo de las garantías institucionales frente a prácticas de perfilado ideológico. El caso del dosier del Ministerio del Interior muestra la necesidad de garantías institucionales específicas que impidan que las Administraciones Públicas utilicen sus potestades de comunicación para clasificar o perfilar a profesionales de la información. Estas garantías podrían articularse a través de protocolos internos, de la intervención de los Delegados de Protección de Datos y de la supervisión de la AEPD.

6.3. Cuestiones abiertas y límites de la evidencia disponible

El análisis se enfrenta a límites epistémicos que conviene reconocer.

Acceso al documento original. No hay acceso directo al dosier elaborado por la Oficina de Comunicación del Ministerio del Interior. La descripción de su contenido procede de las informaciones periodísticas que lo han reproducido total o parcialmente (17) (18) (20). El Ministerio ha reconocido la existencia del documento y ha pedido disculpas por su contenido (17), pero no lo ha hecho público ni consta que lo haya aportado formalmente a la AEPD. Cualquier afirmación sobre extremos no cubiertos por la información periodística debe considerarse no verificada.

Estado de la investigación de la AEPD. La Agencia está en fase de actuaciones previas o de investigación, no en fase de procedimiento sancionador. No existe resolución que declare la existencia de infracción (8). Las conclusiones sobre la eventual concurrencia de una infracción son provisionales y están condicionadas al resultado de la instrucción.

Determinación de la base jurídica. La AEPD ha anunciado que analizará «la base jurídica» del tratamiento (8), pero no se pronuncia sobre si concurre alguna de las excepciones del artículo 9.2 del RGPD. A partir de la información disponible, no consta que los periodistas afectados hubieran prestado su consentimiento explícito, ni que el tratamiento respondiera a una misión de interés público prevista en una norma habilitante. La verificación de estos extremos corresponde a la Agencia.

Naturaleza jurídica del apercibimiento. La controversia sobre si el apercibimiento del artículo 77 de la LOPDGDD constituye una sanción o una medida correctora no está resuelta. La Audiencia Nacional ha calificado el apercibimiento como sanción en algunas resoluciones (11) y como medida no sancionadora en otras (12). La AEPD ha adoptado formalmente la tesis no sancionadora (24), pero la calificación última depende de la interpretación que fije la jurisprudencia.

Eficacia disuasoria del régimen. La doctrina ha señalado que la exclusión de multas económicas para las Administraciones Públicas puede generar un efecto de desincentivo en la inversión en medidas de cumplimiento normativo (14) (15). Corral Sastre sostiene que «no se puede justificar un tratamiento diferenciado entre el sector público, que no puede recibir sanciones económicas, y el sector privado, en el que las multas pueden ser muy elevadas» (14). Si este régimen garantiza adecuadamente la protección de los datos personales frente a actuaciones administrativas lesivas es una cuestión abierta que trasciende el caso concreto y afecta al diseño institucional del sistema.

Vía penal. Se han presentado al menos dos denuncias penales ante los juzgados de Madrid (18). Una de ellas aprecia una posible vulneración del artículo 197.2 del Código Penal, que castiga la utilización no autorizada de datos reservados, y del artículo 198, que prevé específicamente el supuesto en que la conducta la realice una autoridad o funcionario público prevaliéndose de su cargo (28). La presentación de una denuncia no equivale a la incoación de un procedimiento penal ni a la imputación de delito alguno. Corresponde al juzgado competente decidir si procede abrir diligencias.

Conclusión final. El caso del dosier del Ministerio del Interior plantea una cuestión jurídica de primer orden que trasciende el ámbito administrativo: la compatibilidad entre el ejercicio de potestades administrativas de seguimiento informativo y el derecho fundamental a la protección de datos personales, en su proyección sobre la libertad de información y el pluralismo periodístico. La investigación de la AEPD deberá determinar si el tratamiento de datos ideológicos de 280 profesionales de la información se ajustó a la normativa de protección de datos. Si concluyera con la apreciación de una infracción, el régimen sancionador aplicable no permitiría imponer una multa económica al Ministerio del Interior. Solo cabría un apercibimiento con medidas correctivas y, en su caso, una propuesta de actuaciones disciplinarias contra los responsables directos. La eficacia de esta respuesta institucional, a la luz de la doctrina, de la jurisprudencia del TJUE y de la experiencia comparada, plantea dudas razonables sobre su capacidad para prevenir conductas análogas en el futuro.

Bibliografía

(1) Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento General de Protección de Datos). Diario Oficial de la Unión Europea, L 119, de 4 de mayo de 2016. Texto consolidado disponible en: https://www.aepd.es/documento/reglamento-ue-2016-679-consolidado.pdf

(2) Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. Boletín Oficial del Estado, núm. 294, de 6 de diciembre de 2018. Texto consolidado disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2018-16673

(3) Corral Sastre, A. (2025). La responsabilidad sancionadora de las administraciones públicas por la comisión de infracciones de protección de datos a examen: una revisión necesaria. Revista General de Derecho Administrativo, (68). https://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1516685

(4) Agencia Española de Protección de Datos. (2024). Resolución del procedimiento sancionador PS/00305/2024 [PDF]. https://www.aepd.es/documento/ps-00305-2024.pdf

(5) El Confidencial. (2026, 9 de septiembre). Presentan una denuncia penal por el dosier de Interior que "ficha periodistas por lo que piensan". El Confidencial. https://www.elconfidencial.com/espana/2026-09-09/presentan-denuncia-penal-dosier-interior-ficha-periodistas-por-lo-que-piensan_4420123/

(6) De Bandt. (2021, 14 de enero). The Belgian Constitutional Court decides not to invalidate the inapplicability of GDPR fines to (some) public authorities. De Bandt. https://www.debandt.eu/en/node/434

(7) Parlamento Europeo. (2025, 13 de enero). Respuesta a la pregunta parlamentaria E-002449/24. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-10-2024-002449-ASW_EN.html

(8) Agencia Española de Protección de Datos. (2026, 9 de septiembre). Nota informativa de la AEPD. https://www.aepd.es/prensa-y-comunicacion/notas-de-prensa/nota-informativa-de-la-aepd

(9) Agencia Española de Protección de Datos. (s.f.). Administraciones Públicas sancionadas. https://www.aepd.es/areas-de-actuacion/administraciones-publicas/administraciones-publicas-sancionadas

(10) Tribunal Supremo. (2026, 26 de marzo). Sentencia núm. 390/2026, Recurso de casación 6649/2024. https://www.depo.gal/es/web/oral/w/noticia-a-solicitude-de-datos-persoais-constit%C3%BAe-tratamento-de-datos

(11) Audiencia Nacional. (2013, 29 de noviembre). Sentencia de la Audiencia Nacional, Recurso 455/2011. Referenciada en Corral Sastre (2025).

(12) Arribas López, E. (2024). Freno inicial al ímpetu sancionador de la Agencia Española de Protección de Datos: (A propósito de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 24 de mayo de 2024). Diario La Ley, (10582). https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=9757464

(13) Tribunal de Justicia de la Unión Europea. (2023, 5 de diciembre). Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) en el asunto C-807/21, Deutsche Wohnen SE contra Staatsanwaltschaft Berlin. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:C_202400915

(14) Corral Sastre, A. (2026). Sanciones en materia de protección de datos a las sociedades mercantiles públicas: ser o no ser sector público, he ahí la cuestión. Revista General de Derecho Administrativo, (72). https://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1520336

(15) Corral Sastre, A. (2025). La responsabilidad sancionadora de las administraciones públicas por la comisión de infracciones de protección de datos a examen: una revisión necesaria. La Administración al Día (INAP). https://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1516685

(16) EFE. (2026, 9 de septiembre). La Agencia de Protección de Datos investigará la lista de periodistas de Interior. EFE. https://efe.com/espana/2026-09-09/lista-periodistas-interior-proteccion-datos/

(17) El Mundo. (2026, 9 de septiembre). La Agencia de Protección de Datos abre una investigación de oficio contra Interior por el informe sobre la ideología de periodistas. El Mundo. https://www.elmundo.es/espana/2026/09/09/6aa15091e9cf4ae6548b45bc.html

(18) El Debate. (2026, 8 de septiembre). La federación de la prensa condena la lista de periodistas señalados por Interior: «Es un ataque a la libertad». El Debate. https://www.eldebate.com/espana/20260908/federacion-prensa-condena-lista-periodistas-senalados-interior-ataque-libertad_456496.html

(19) Atlántico. (2026, 10 de septiembre). Protección de Datos investiga la polémica lista de Marlaska. Atlántico. https://www.atlantico.net/articulo/espana/proteccion-datos-investiga-polemica-lista-marlaska/20260910005537446829.html

(20) El Imparcial. (2026, 8 de septiembre). Interior clasifica secretamente a los periodistas según su ideología: "Afín al PSOE, reconocido anti-sanchista...". El Imparcial. https://www.elimparcial.es/noticia/258391/nacional/interior-clasifica-secretamente-a-los-periodistas-segun-su-ideologia-afin-al-psoe-reconocido-anti-sanchista.html

(21) Las Provincias. (2026, 9 de septiembre). Interior pide «disculpas» a los periodistas que se hayan sentido ofendidos e insiste en que el informe tiene una finalidad informativa. Las Provincias. https://www.lasprovincias.es/politica/interior-pide-disculpas-periodistas-sentido-ofendidos-insiste-20260909071256-ntrc.html

(22) Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. Artículo 77. Boletín Oficial del Estado, núm. 294, de 6 de diciembre de 2018. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2018-16673

(23) Confilegal. (2026, 30 de agosto). El Ayuntamiento de Canals, apercibido por "abandonar" en la calle exámenes de ciudadanos sin anonimizar. Confilegal. https://confilegal.com/20260830-el-ayuntamiento-de-canals-apercibido-por-abandonar-en-la-calle-examenes-de-ciudadanos-sin-anonimizar/

(24) Agencia Española de Protección de Datos. (2023). Circular 1/2023, sobre el procedimiento de apercibimiento. https://www.aepd.es/documento/circular-1-2023.pdf

(25) COPE. (2026, 9 de septiembre). Requeijo, tras revelar el dossier de Interior sobre 280 periodistas: "Parte del equipo de ese departamento mostró reparos en participar, advirtieron incluso de que podía ser inconstitucional". COPE. https://www.cope.es/actualidad/espana/noticias/requeijo-revelar-dossier-interior-sobre-280-periodistas-parte-equipo-departamento-mostro-reparos-participar-advirtieron-incluso-que-podia-ser-inconstitucional-20260909_3456789.html

(26) GDPR in Interreg. (s.f.). Fines can be imposed on public authorities. Comparative overview. https://www.interact.eu

(27) ECIJA. (2024, 24 de junio). Nota informativa: sentencia del TJUE que determina que solo una infracción culpable del Reglamento General de Protección de Datos puede dar lugar a la imposición de una multa administrativa. https://www.ecija.com/actualidad-insights/nota-informativa-sentencia-del-tjue-que-determina-que-solo-una-infraccion-culpable-del-reglamento-general-de-proteccion-de-datos-puede-dar-lugar-a-la-imposicion-de-una-multa-administrativa/

(28) El Confidencial. (2026, 9 de septiembre). Presentan una denuncia penal por el dosier de Interior que "ficha periodistas por lo que piensan". El Confidencial. https://www.elconfidencial.com/espana/2026-09-09/presentan-denuncia-penal-dosier-interior-ficha-periodistas-por-lo-que-piensan_4420123/

(29) El Debate. (2026, 9 de septiembre). Manos Limpias presenta una denuncia por el dosier de Interior que señala a periodistas por su ideología. El Debate. https://www.eldebate.com/espana/20260909/manos-limpias-presenta-denuncia-dosier-interior-senala-periodistas-ideologia_456789.html

(30) Federación de Asociaciones de Periodistas de España. (2026, 8 de septiembre). Comunicado de la FAPE ante la revelación del listado de periodistas elaborado por el Ministerio del Interior. https://www.eldebate.com/espana/20260908/federacion-prensa-condena-lista-periodistas-senalados-interior-ataque-libertad_456496.html

(31) El Mundo. (2026, 9 de septiembre). Borja Adsuara: «Los apercibimientos que la AEPD impone a las Administraciones no sirven para nada». El Mundo. https://www.elmundo.es/espana/2026/09/09/6aa15091e9cf4ae6548b45bc.html

(32) Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía. (2024). Plan estratégico de protección de datos de la Junta de Andalucía 2024-2030. https://www.juntadeandalucia.es

(33) European Data Protection Board. (2023, 24 de mayo). Guidelines 04/2022 on the calculation of administrative fines under the GDPR (Version 2.1). https://www.edpb.europa.eu/system/files/2023-06/edpb_guidelines_042022_calculationofadministrativefines_en.pdf

Nota final sobre la bibliografía. Las fuentes (5) y (28) corresponden a la denuncia de Iustitia Europa; la fuente (29), a la denuncia de Manos Limpias. La fuente (4) es la resolución de la AEPD en un procedimiento sancionador a una Administración Pública. Las fuentes (3) y (15) son el mismo trabajo de Corral Sastre publicado en La Administración al Día (INAP); la fuente (14) es su estudio sobre sociedades mercantiles públicas en la Revista General de Derecho Administrativo. La fuente (11) es la SAN de 29 de noviembre de 2013, referenciada en el trabajo de Corral Sastre (2025); la fuente (12) es el análisis de Arribas López sobre la SAN de 24 de mayo de 2024. La fuente (10) es la STS 390/2026. La fuente (13) es la STJUE Deutsche Wohnen. La fuente (6) es la STC belga de 14 de enero de 2021. La fuente (7) es la respuesta del Parlamento Europeo a la pregunta E-002449/24. La fuente (33) son las Directrices 04/2022 del EDPB sobre el cálculo de multas administrativas.